LAS DEFICIENCIAS DEL CÓDIGO NACIONAL DE PROCEDIMIENTOS PENALES RESPECTO DEL
“NO EJERCICIO O EL DESISTIMIENTO DE LA ACCIÓN PENAL” POR PARTE DEL MINISTERIO
PÚBLICO.
José Alberto Sánchez Nava
1.- ¿Qué ocurre cuando un ciudadano presenta una
denuncia de hechos delictivos en contra de quien resulte responsable plenamente
identificado o no, y que por consecuencia de actos y/u omisiones en una
directriz de corrupción y por consecuencia ineficiencia del agente del
ministerio público, éste determina el no ejercicio o desistimiento de la acción
penal?
2.-Para poder dilucidar los efectos del
nuevo proceso penal adversarial acusatorio en vigor, debemos remontarnos a la
reforma del artículo 21 Constitucional, que entró en vigor el Primero de Enero
de 1995, reforma en la cual se estableció por primera vez y durante la vigencia
del anterior sistema penal inquisitorio, qué las legislaciones locales de
procedimientos penales de los Estados y federal, se estableciera un medio de
control en el que los ofendidos o victimas de cualquier delito pudiesen
impugnar la determinación del ministerio público del “no ejercicio o
desistimiento de la acción penal” ante una autoridad jurisdiccional, esto es
ante un juez.
3.-Fue entonces, que todos los códigos de procedimientos penales en cada uno de los Estados y el federal, establecieron que cuando el ministerio público determinara el no ejercicio o desistimiento de la acción penal, podría ser impugnada por el ofendido ante un juez dentro de un término prudente, por lo regular en un término de 10 días hábiles a partir de que el ofendido por la comisión de algún delito hubiese sido notificado personalmente o por sus representantes, respecto de la ratificación del procurador respectivo, en relación a la determinación del ministerio público del no ejercicio o desistimiento de la acción penal en cualquiera de sus modalidades, y el juez, una vez agotado el procedimiento, resolvía si el procurador y el ministerio publico habían fundado y motivado debidamente su determinación de no ejercitar la acción penal en contra de algún presunto responsable.
Los efectos de la resolución del juez podían
resultar en la confirmación de la determinación del ministerio público respecto del no ejercicio
de la acción penal porque se encontraba debidamente fundada y motivada, de no
ser así, entonces ordenaba la revocación de la determinación del no ejercicio
de la acción penal por falta de fundamentos y/o motivos e instruía la continuación del proceso indagatorio a fin
de que en su caso, se consignaran los hechos presuntamente delictivos ante un
juez competente.
4.- Ahora bien, a partir de la implementación del
nuevo sistema penal acusatorio adversarial se modificó el artículo 20 y 21
Constitucional, y lo que anteriormente se contenía en el artículo 21
Constitucional respecto de la impugnación de la determinación del no ejercicio
o desistimiento de la acción penal del ministerio público la cual se trasladó al artículo 20 Constitucional,
esto para dar forma a los términos del nuevo Código Nacional de Procedimientos
Penales, es así que actualmente el artículo 20 Constitucional establece:
Artículo 20. El proceso penal será acusatorio y
oral. Se regirá por los principios de publicidad, contradicción, concentración,
continuidad e inmediación.
C. De los derechos de la víctima o del ofendido:
VII. Impugnar ante autoridad judicial las omisiones
del Ministerio Público en la investigación de los delitos, así como las
resoluciones de reserva, no ejercicio, desistimiento de la acción penal o
suspensión del procedimiento cuando no esté satisfecha la reparación del daño.
De lo anterior podemos claramente deducir, que quedo
sin cambio la disposición constitucional de impugnar las determinaciones del
ministerio público respecto del no ejercicio de la acción penal, para su debida
impugnación ante un juez, en los mismos términos del anterior sistema penal
inquisitorio el cual trascendió hasta el actual y nuevo sistema penal
adversarial acusatorio.
5.-En esa tesitura, el nuevo Código Nacional de
Procedimientos Penales establece que es obligación del ministerio público
determinar el archivo temporal y el no ejercicio de la acción penal, así como
ejercer la facultad de no investigar en los casos autorizados por el citado
Código Nacional de Procedimientos Penales, así mismo El Ministerio Público podrá
solicitar el desistimiento de la acción penal en cualquier etapa del
procedimiento, hasta antes de dictada la resolución de segunda instancia. La
solicitud de desistimiento debe contar con la autorización del Titular de la
Procuraduría o del funcionario que en él delegue esa facultad. El Ministerio
Público expondrá brevemente en audiencia ante el Juez de control, Tribunal de
enjuiciamiento o Tribunal de alzada, los motivos del desistimiento de la acción
penal. La autoridad judicial resolverá de manera inmediata y decretará el
sobreseimiento. En caso de desistimiento de la acción penal, la victima u
ofendido podrán impugnar la resolución emitida por el Juez de control, Tribunal
de enjuiciamiento o Tribunal de alzada. Y establece en sus artículos 253, 254 y
255 del citado Código las formas de terminación de la investigación.
6.-Es muy importante, no perder de vista que el
nuevo Código Nacional de Procedimientos Penales no solo se encuentra sustentado
desde el punto de vista constitucional por las reformas que dieron la pauta
para su implementación en un nuevo sistema penal adversarial acusatorio, sino
desde la reforma al artículo 21 Constitucional párrafo cuarto, que entró en
vigor el 1° de enero de 1995, del cual se erigió la garantía constitucional del
derecho de impugnar las resoluciones del ministerio público sobre el no
ejercicio o desistimiento de la acción penal, pues se
reconoció la necesidad de someter al control jurisdiccional las resoluciones
sobre el no ejercicio y desistimiento de la acción penal, con el propósito de
garantizar el derecho de las víctimas y la protección misma de la sociedad,
evitando que algún delito quede, injustificadamente sin persecución. Del
dictamen elaborado por las Comisiones Unidas de Justicia, Puntos Constitucionales
y Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión en
cuanto a la iniciativa el comento descuella, como elemento preponderante, la
determinación de hacer efectiva la seguridad jurídica de los gobernados en lo
referente a las funciones que el Ministerio Público tiene encomendadas de
perseguir los delitos y ejercitar la acción penal, otorgando a aquellos la
oportunidad de impugnar las determinaciones respecto del no ejercicio y
desistimiento de la acción penal, para lograr, por un lado, que las víctimas de
los delitos o sus familiares, obtengan una reparación del daño, por otro, que
se abata la impunidad y, además, que se impida que por actos de corrupción,
la representación social no cumpla con sus funciones Constitucionales. A su
vez, el dictamen emitido respecto de la iniciativa presidencial por las
Comisiones Unidas de la Cámara de Diputados, que dio paso a la aprobación con
modificación de la citada iniciativa, pone de relieve el propósito legislativo
de elevar de carácter de garantía individual el derecho de impugnar las
resoluciones del Ministerio Público sobre el no ejercicio o desistimiento de la
Acción Penal, para ser efectivo el respeto a la seguridad jurídica. Esos
antecedentes legislativos son reveladores del nacimiento de la garantía
individual de impugnar las resoluciones de mérito, por lo que es factible
lograr que, mediante el juicio de amparo el Ministerio Público, por vía de
consecuencia, ejerza la acción penal o retire el desistimiento.
7.- El
nuevo Código Nacional de Procedimientos Penales establece que para pronunciarse
respecto del ejercicio de una garantía constitucional como lo es el derecho del
ofendido o sus representantes, para impugnar el no ejercicio o desistimiento de
la acción penal en cualquiera de sus modalidades, se ajustará al siguiente
procedimiento:
“El Ministerio Público expondrá brevemente en audiencia ante
el Juez de control, Tribunal de enjuiciamiento o Tribunal de alzada, los
motivos del desistimiento de la acción penal. La autoridad judicial resolverá
de manera inmediata y decretará el sobreseimiento. En caso de desistimiento de
la acción penal, la victima u ofendido podrán impugnar la resolución emitida
por el Juez de control, Tribunal de enjuiciamiento o Tribunal de alzada.
Sobre la abstención de
investigar, el archivo temporal, la aplicación de un criterio de oportunidad y
el no ejercicio de la acción penal deberán ser notificadas a la víctima u
ofendido quienes las podrán impugnar ante el Juez de control dentro de los diez
días posteriores a que sean notificadas de dicha resolución. En estos casos, el
Juez de control convocará a una audiencia para decidir en definitiva, citando
al efecto a la víctima u ofendido, al Ministerio Público y, en su caso, al
imputado y a su Defensor. En caso de que la víctima, el ofendido o sus
representantes legales no comparezcan a la audiencia a pesar de haber sido
debidamente citados, el Juez de control declarará sin materia la impugnación.
La resolución que el Juez de control dicte en estos casos no admitirá recurso
alguno.”
8.-Sin
embargo en ninguno de los preceptos del Código Nacional de Procedimientos
Penales, se establece la figura de la suspensión del acto reclamado respecto
del análisis de la determinación del no ejercicio o desistimiento de la acción
penal por parte del ministerio público, dejando en el limbo garantista
constitucional al ofendido de cualquier delito sea este de consumación
inmediata o de tracto sucesivo, durante todo el proceso de impugnación, el cual
será eterno para el afectado, pues este inicia en un término de 10 días a
partir de que el ofendido es notificado de la determinación del ministerio
público del no ejercicio de la acción penal, pero para esto tuvo que esperar a
que el procurador como autoridad jerárquica del ministerio público ratificara
dicha determinación, luego el juez de control en su caso, señalará una fecha
para llevar a cabo la audiencia oral para resolver sobre el no ejercicio de la
acción penal, pero luego el juez una vez llegada esa fecha, puede darse el lujo
de fallar erróneamente y deja a salvo el derecho de impugnar su resolución ante
el tribunal de alzada, pasando así el tiempo ante la desesperación e impotencia
del ofendido si verdaderamente de una injusticia derivada de un acto de
corrupción se determinó el no ejercicio de la acción penal en su
perjuicio.
Pero
mientras tanto ¿en dónde está la suspensión del acto que reclama el ofendido
del ministerio público respecto del inejercicio de la acción penal sobre
delitos que implican un peligro o daños de consumación inmediata o de tracto
sucesivo?
¿Si lo que
está en juego es una nueva garantía constitucional de todo gobernado para
impugnar la determinación del ministerio público del no ejercicio de la acción
penal para evitar actos de corrupción y como consecuencia impunidad lo cual
entraña un riesgo para su persona, familia, bienes, derechos y posesiones del
ofendido, no debería decretarse la suspensión del acto que este reclama?
¿El juez
de control actualmente ejerce el control difuso constitucional y determina su
incompetencia para señalar día y hora de la audiencia en que resolverá acerca
de la impugnación de la determinación del ministerio público del no ejercicio
de la acción penal, porque no se encuentra facultado para suspender el acto que
se reclama el cual tiene el carácter de una garantía constitucional que se
contiene en el artículo 20 de la Ley Suprema y por consiguiente se afectan
garantías constitucionales de audiencia, defensa legalidad y seguridad jurídica
del ofendido y que se contienen en los artículos 14 y 16 de la Constitución
Federal ?
9.-La
realidad es que no se encuentra contemplada la suspensión provisional en el
Código Nacional de Procedimientos Penales respecto a los efectos de la
impugnación del no ejercicio de la acción penal y menos aún el juez de control,
o el juez del proceso ni el tribunal de alzada se pronuncian en cuanto a su
incompetencia de salvaguardar garantías constitucionales, porque el artículo
133 Constitucional no les permite por la esencia jurídica del nuevo sistema
penal adversarial acusatorio, el control
difuso de constitucionalidad para suspender los efectos del acto reclamado
consistente en la determinación del no ejercicio de la acción penal, y porque
además cobra aplicación el artículo 472 del Código Nacional de Procedimientos
Penales el cual delimita el efecto del recurso de apelación en contra de la
determinación del ministerio público de su determinación del no ejercicio de la
acción penal en todas sus modalidades y pregona que “la interposición del recurso no suspende la ejecución de la resolución
judicial impugnada.”, con lo cual queda convalidada la ausencia de
suspensión del acto que se reclama al ministerio público del no ejercicio de la
acción penal y prosiguen como si de un circo romano se tratara la audiencia de
oralidad, la cual conlleva desde el punto de vista procesal, un vicio oculto
constitucional en perjuicio de la víctima u ofendido porque este debe someterse
al principio de definitividad a un procedimiento sumarísimo e instantáneo en el
que en una audiencia oral el Ministerio Público expondrá brevemente en
audiencia ante el Juez de control, Tribunal de enjuiciamiento o Tribunal de
alzada, los motivos del desistimiento de la acción penal. La autoridad judicial
resolverá de manera inmediata y decretará el sobreseimiento. En caso de
desistimiento de la acción penal, la victima u ofendido podrán impugnar la
resolución emitida por el Juez de control, Tribunal de enjuiciamiento o
Tribunal de alzada.” Corriendo la misma
suerte procesal, la abstención de investigar, el archivo temporal, la
aplicación de un criterio de oportunidad y el no ejercicio de la acción penal.
10.-A ese
respecto debo compartir parte de una resolución que fue dictada por un juez de
distrito, cuando me negué a agotar el principio de definitividad que establecía
un Código Estatal de Procedimientos Penales en el anterior sistema penal
inquisitorio y antes de las reformas a la Ley de Amparo, y cuyo código
establecía en los mismos términos del nuevo Código Nacional de Procedimientos
Penales el procedimiento para impugnar la determinación del no ejercicio de la
acción penal por parte del ministerio público ante lo que hoy se denomina un
juez de control, y como el código de aquel entonces, así como el que hoy se
aplica a nivel nacional, omite la suspensión del acto reclamado al ministerio
público, resulta que no es obedecible el actual Código Nacional de Procedimientos
Penales respecto del principio de definitividad, y por ende es procedente el
juicio de garantías de forma inmediata sin agotar el principio de definitividad que le impone el actual Código Nacional de Procedimientos Penales, y no por analogía procesal, sino obviamente
por analogía constitucional en cuanto a las garantías de audiencia, defensa,
legalidad y seguridad jurídica las cuáles quedan intocadas en favor del
ofendido respecto de los medios de impugnación en contra de la determinación
del no ejercicio de la acción penal del ministerio público.
La concesión de la protección y amparo de la
justicia federal que condujo a la acción penal de un delito de despojo, el cual
había sido previamente determinado por parte del ministerio público con el no
ejercicio de la acción penal y su archivo definitivo, se transcribe a la letra
solo en lo que interesa respecto a la inoperancia de la ley procesal penal,
respecto del principio de definitividad de agotar el recurso ordinario antes de
acudir al juicio de garantías, en los siguientes términos que se transcribe a
la letra y con mayúsculas porque así fue dictada la resolución:
Sentencia del juicio de amparo en referencia…
…..“IV.- PREVIAMENTE AL
ESTUDIO DEL FONDO DEL ASUNTO, SE EXAMINAN LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE HACEN
VALER LAS AUTORIDADES RESPONSABLES, POR SER UNA CUESTIÓN DE ORDEN PUBLICO Y DE
ESTUDIO PREFERENTE DE CONFORMIDAD CON LO DISPUESTO POR EL ULTIMO PÁRRAFO DEL
ARTICULO 73 DE LA LEY DE AMPARO.
EN
EFECTO, LAS AUTORIDADES SOSTIENEN QUE EL IMPETRANTE DE GARANTÍAS NO CUMPLIÓ CON
EL ARTICULO 292 DEL CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS PENALES, VIGENTE EN EL ESTADO, YA
QUE EN TÉRMINOS DE DICHO PRECEPTO EL QUEJOSO ESTABA EN APTITUD DE
INCONFORMARSE, CONTRA EL ACUERDO DE ARCHIVO DEL PROCURADOR GENERAL DE JUSTICIA
EN EL ESTADO, A FIN DE QUE SE REMITIERA TODO LO ACTUADO EN LA AVERIGUACIÓN A LA
AUTORIDAD JUDICIAL PARA QUE CALIFICARA LA DETERMINACIÓN MINISTERIAL, QUE POR
TANTO ES CLARO QUE NO SE AGOTARON LOS MEDIOS ORDINARIOS DE DEFENSA, ANTES DE
PROMOVER LA ACCIÓN CONSTITUCIONAL.
SOBRE
EL PARTICULAR DEBE DECIRSE, QUE RESULTA INFUNDADA LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA
PROPUESTA, YA QUE SI BIEN EL ARTICULO 73, FRACCIÓN XV, DE LA LEY DE AMPARO,
ESTABLECE QUE EL JUICIO DE GARANTÍAS ES IMPROCEDENTE CONTRA ACTOS DE
AUTORIDADES, DISTINTAS DE LOS TRIBUNALES JUDICIALES, ADMINISTRATIVOS O DEL
TRABAJO, QUE DEBAN SER REVISADOS DE OFICIO, CONFORME A LAS LEYES QUE LOS RIJAN
O PROCEDA CONTRA ELLOS ALGÚN RECURSO, JUICIO O MEDIO DE DEFENSA LEGAL, POR
VIRTUD DEL CUAL PUEDAN SER MODIFICADOS, REVOCADOS O NULIFICADOS, TAMBIÉN LO ES
QUE TAL DISPOSITIVO LO ESTABLECE COMO EXCEPCIÓN AL PRINCIPIO DE DEFINITIVIDAD,
QUE CUANDO CONFORME A LA LEY DE LOS ACTOS RECLAMADOS, NO SE SUSPENDAN SUS
EFECTOS, MEDIANTE LA INTERPOSICIÓN DEL RECURSO QUE HAGA VALER EL AGRAVIADO, SIN
EXIGIR MAYORES REQUISITOS QUE LOS QUE LA LEY DE LA MATERIA IMPONGA PARA
CONCEDER LA SUSPENSIÓN DEFINITIVA, NO EXISTE OBLIGACIÓN DE COLMAR TAL
EXIGENCIA, CON INDEPENDENCIA DE QUE LOS ACTOS EN SI MISMO, SEAN O NO
SUSCEPTIBLES DE SER SUSPENDIDOS.
AHORA,
TODA VEZ QUE EN LA LEY ORGÁNICA DEL MINISTERIO PUBLICO DEL ESTADO, NI EN EL
CÓDIGO DE PROCEDIMIENTOS PENALES EN VIGOR, SE CONTEMPLA LA INSTITUCIÓN JURÍDICA
DE LA SUSPENSIÓN, ES PALMARIO QUE EN EL CASO CONCRETO, NO SE SATISFACE LA
HIPÓTESIS QUE CONSIGNA EL CITADO NUMERAL, POR LO QUE SE DESESTIMA LA CAUSA DE
INEJERCITABILIDAD DE QUE SE TRATA.
COBRA VIGENCIA LA TESIS XIV. 2º.7 K,
VISIBLE EN LA PAGINA TRESCIENTOS SESENTA Y CUATRO, TOMO IV, DICIEMBRE DE MIL
NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS, TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO, NOVENA ÉPOCA,
QUE REZA:
“AMPARO, PROCEDENCIA DEL. NO ES NECESARIO
AGOTAR EL RECURSO PREVISTO EN LA LEY QUE RIGE EL ACTO RECLAMADO CUANDO ESTA NO
CONTEMPLA MECANISMO DE SUSPENSION ALGUNO
(LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE QUINTANA ROO).
Para
que opere la causal de improcedencia consignada en la fracción XV del artículo
73 de la Ley de Amparo, no solo debe existir un recurso ordinario susceptible
de agotarse antes de acudir al amparo, sino que es necesario además, que los
efectos del acto reclamado puedan suspenderse conforme a la ley que lo rige sin
exigir mayores requisitos que lo que la propia ley de Amparo consigna para
conceder la suspensión definitiva; lo que no ocurre cuando se insta la
Protección Constitucional en contra de una resolución mediante la que se
autoriza una anotación en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio en
el estado de Quintana Roo, ya que el medio impugnatorio previsto en el artículo
3186 del Código Civil de dicha entidad contra esa clase de actos, no contempla
mecanismo de suspensión alguno.”
11.-A forma de conclusión de la
presente exposición, se puede afirmar con meridiana claridad de que el derecho
de las victimas u ofendidos de impugnar la determinación del no ejercicio o
desistimiento de la acción penal en cualquiera de sus formas emitida por el
ministerio público, es una garantía individual en favor de la víctima u
ofendido que se contiene actualmente en el artículo 20 de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos. Además se puede confirmar, que el
Código Nacional de Procedimientos Penales no prevé la suspensión del acto
reclamable al ministerio público en apelación consistente en la determinación
del no ejercicio de la acción penal o su desistimiento, sino al contrario toda
vez, que el artículo 472 del Código Nacional de Procedimientos Penales el cual
delimita el efecto del recurso de apelación en contra de la determinación del
ministerio público de su determinación del no ejercicio de la acción penal en
todas sus modalidades pregona que “la interposición del recurso no suspende la
ejecución de la resolución judicial impugnada.”
En consecuencia ninguno de los
preceptos que contiene el Código Nacional de Procedimientos Penales relativos
al procedimiento de impugnación ordinaria así como a la respectiva apelación en
contra de las resoluciones respecto del no ejercicio de la acción penal, no son
obedecibles para la victima u ofendido de algún delito, porque cobra vigencia
la excepción al principio de definitividad, la cual consiste en que cuando
conforme a la ley de los actos reclamados, no se suspendan sus efectos,
mediante la interposición del recurso que haga valer el agraviado, sin exigir
mayores requisitos que los que la ley de la materia imponga para conceder la
suspensión definitiva, no existe obligación de colmar tal exigencia, con
independencia de que los actos en sí mismos, sean o no susceptibles de ser
suspendidos. Por tanto lo que procede en contra de la determinación del no ejercicio o desistimiento de la acción penal del ministerio publico ratificada por el procurador respectivo es el amparo indirecto ante un Juez de Distrito competente, el cual deberá velar por las garantías constitucionales y principio pro persona en favor de las victimas, ofendidos o sus representantes de algún delito.
